Il dibattito sulla tassazione patrimoniale degli immobili degli enti ecclesiastici e in generale agli enti del terzo settore è destinato a riaprirsi in seguito alla sentenza della Corte di Giustizia U.E. del 6 novembre 2018 (PDF).
La vicenda che la precede è complessa, specie per quanto riguarda gli immobili appartenenti alla Chiesa, e giova riassumerla in breve.
Tassazione degli immobili ecclesiastici, aiuti di Stato e concorrenza
Ad esclusione di quelli della Santa Sede che, in quanto di proprietà di una persona giuridica di diritto internazionale, beneficiano delle esenzioni previste dai Trattati internazionali al pari di tutti gli immobili propri di enti consimili, gli immobili degli altri enti ecclesiastici devono essere tassati conformemente al diritto nazionale e a quello dell’Unione europea. Quest’ultimo vieta agli Stati membri di concedere “aiuti di Stato” ai singoli operatori economici, anche nella forma di benefici fiscali, giacché questi possono alterare la concorrenza.
La Commissione europea, nell’ambito del procedimento d’indagine avviato nel 2012 nei confronti dell’Italia, aveva ritenuto che la legislazione sull’I.C.I. in vigore dal 2006 al 2011 e l’art. 149 del testo unico delle imposte sui redditi violassero il divieto sugli aiuti. Esentando gli enti non commerciali che svolgevano attività sociali ma con modalità “anche commerciali” determinavano un contrasto insanabile con il diritto alla libertà di mercato. Ma, ciononostante, aveva esonerato lo Stato italiano dalla procedura di recupero del tributo, anche in considerazione della normativa sull’imposta municipale unica nel frattempo introdotta sostitutiva dell’imposta comunale sugli immobili.
La decisione della Corte di Giustizia su ICI e Chiesa
È in questo contesto che si inserisce la sentenza del 6 novembre 2018, conseguente all’impugnazione della decisione della Commissione da parte di alcuni operatori economici. La Corte afferma, in prima battuta, che la legislazione attuale relativa all’I.M.U. non è censurabile, almeno in seno al procedimento de quo. Infatti, eleva a elementi qualificanti dell’esenzione sia la tipologia di attività esercitata (attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive, religiose e di culto), sia e soprattutto le modalità di svolgimento dell’attività medesima, che devono essere giocoforza non commerciali.
Sul passato il giudizio della Corte è radicalmente diverso: lo Stato italiano è obbligato a recuperare l’I.C.I. dal 2006 al 2011. Per i giudici la Commissione valutò correttamente la sua contrarietà alle regole del Trattato, ma errò nell’esonerare l’Italia dalla procedura di recupero. Un esonero siffatto, aggiunge la Corte, si sarebbe potuto giustificare solo se lo Stato membro avesse dimostrato “un’impossibilità assoluta” (ad impossibilia nemo tenetur); dimostrazione, invece, che il Governo italiano non fornì. Piuttosto, esso si limitò ad una mera comunicazione assertiva di difficoltà giuridiche e materiali interne, violando così e tra l’altro il dovere di leale collaborazione.
IMU e Chiesa: cosa accadrà adesso?
Il diritto unionale impone l’intervento della Commissione europea che, insieme al Governo italiano, deve individuare gli strumenti più idonei ad attuare la sentenza. In seguito alla decisione della Commissione, poi, sarà il Parlamento italiano a dover disciplinare il recupero. Per i Comuni, ai quali il potere d’imposizione è conferito da una legge dello Stato, è infatti spirato il termine per accertare e riscuotere.
Al momento non si intravedono soluzioni generalmente condivise. Al di là di generiche proposte sulla “forfetizzazione” dei debiti, sull’eliminazione delle sanzioni o sulla modulazione dei pagamenti, la soluzione rimane oscura e nebbiosa. È probabile, tuttavia, che la Commissione europea non sia disposta a cedere troppo terreno al Governo italiano, quand’anche questo facesse valere – dimostrandole, questa volta – le difficoltà procedurali e probatorie per l’individuazione della commercialità delle singole attività.
La partita, quindi, si sposterà probabilmente in seno al nostro Parlamento. La strada potrebbe essere quella di riprendere in mano i princìpi della Costituzione repubblicana cosicché, in fase di attuazione della decisione della Commissione, si possa ritornare a bilanciare gli interessi in gioco.
La finalità “ultima” dell’attività esercitata e la sua strumentalità
Se l’attività economica dell’ente ecclesiastico è svolta al solo o al principale scopo di destinare gli utili a finalità di rilevanza sociale e non anche al prevalente soddisfacimento delle esigenze egoistiche dello stesso ente proprietario dell’immobile, la procedura di recupero potrebbe non attivarsi.
Faccio un esempio. Se l’ente trasforma un convento in albergo e agli ospiti richiede un corrispettivo suscettibile di coprire i costi di gestione e remunerare l’attività alberghiera in sé considerata, esso svolge senz’altro un’attività commerciale. Ma se indirizza il profitto alla cura delle tossicodipendenze anziché alle “casse” della congregazione, la destinazione altruistica dell’utile stesso depotenzia la concorrenzialità dell’attività alberghiera. E non perché questa sia priva del requisito dell’economicità, ma perché è semplicemente preordinata a conseguire utili in seguito destinati ad attività senz’altro non economiche.
Si tratterebbe insomma, per dirlo in gergo tecnico, di una forma di attività complessa in seno alla quale la prima – quella alberghiera – rappresenta semplicemente uno strumento o un componente teso all’attuazione dell’ulteriore fase dell’attività, quella puramente altruistica o filantropica.
Se fosse adottato questo criterio di “selezione” diverrebbe ragionevole chiedere alla libertà di mercato di cedere il passo alla soddisfazione degli interessi sociali ai quali si rivolge l’attività unitariamente considerata. E ciò conformemente all’art. 3 della Costituzione, letto alla luce del principio di ragionevolezza, all’art. 2 sulla solidarietà e all’art. 118 sulla sussidiarietà. Di conseguenza, proprio in ragione di questi princìpi, si potrebbe giustificare una diversità di trattamento impositivo per gli enti che dimostrino la funzione puramente servente dell’attività commerciale rispetto al soddisfacimento di interessi sociali di rilevanza costituzionale.
Attività «commerciale» e «non commerciale»: un nuovo welfare e l’occasione mancata dal codice del terzo settore
Come sostengo da tempo, questo modo di affrontare il problema potrebbe orientare l’intera legislazione del terzo settore la cui recente riforma, invece, pur apportando qualche marginale aggiustamento al regime delle imprese sociali, ripropone la tradizionale dicotomia “attività commerciale” e “attività non commerciale”, senza valorizzare minimamente lo scopo finale perseguito dall’attività.
Personalmente, ritengo che la vera “nuova frontiera” della tassazione della ricchezza imputabile alle attività economiche sia il superamento della distinzione tra attività commerciale e attività non commerciale.
Questa distinzione, in una prospettiva di ripensamento dell’assetto impositivo e più in generale di rivisitazione del sistema di welfare state e welfare work, credo che debba essere abbandonata.
Il suo superamento è infatti essenziale non soltanto all’ammodernamento del sistema giuridico, ma anche per integrare le capacità d’intervento dello Stato rispetto alle nuove e sempre maggiori esigenze sociali in termini concretamente apprezzabili.
In una nuova visione, pertanto, non dovrebbe contare più la tipologia di attività esercitata ma la finalità ultima perseguita dall’ente. Tale finalità va intesa come esclusiva destinazione filantropica e sociale della ricchezza prodotta o raccolta, e ciò indipendentemente dalla tipologia di attività in concreto svolta per realizzarla. Dovrebbe essere dunque l’utilità sociale, il bisogno non egoistico soddisfatto dal profitto a tal fine indirizzato a ricondurre l’ente al regime impositivo meno o per nulla gravoso.
